四川省人民政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見

　　川府發(fā)〔2022〕4號

各市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，有關單位：

　　為全面落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規(guī)定，深入貫徹《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）精神，現就我省進一步深化預算管理制度改革提出以下實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，全面落實習近平總書記對四川工作系列重要指示精神，認真落實省委十一屆三次全會以來決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，積極融入和服務新發(fā)展格局，堅持以供給側結構性改革為主線，全面深化改革開放，堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展，推動高質量發(fā)展，深入落實省委“三保一優(yōu)一防”（保運轉、保民生、保重點、優(yōu)結構、防風險）重要要求，進一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為全面建設社會主義現代化四川提供堅實保障。

　?。ǘ┗驹瓌t。

　　堅持黨的全面領導。將堅持和加強黨的全面領導貫穿預算管理制度改革全過程，加強財政資源統(tǒng)籌，集中力量辦大事，堅決落實黨政機關過緊日子要求，強化預算對落實黨中央、國務院和省委、省政府重大政策的保障能力。

　　堅持預算法定。增強法治觀念，嚴肅財經紀律，更加注重強化約束，著力提升制度執(zhí)行力，維護法律的權威性和制度的剛性約束力。明確市（州）、縣（市、區(qū)）和部門的主體責任，加強對權力運行的制約和監(jiān)督。

　　堅持績效導向。牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”意識，推進預算和績效管理一體化，健全績效結果運用機制。改革創(chuàng)新財政支持方式，完善預算管理機制，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，高效帶動社會資本促進經濟社會發(fā)展。

　　堅持底線思維。杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩(wěn)定合理的社會預期。加強財政承受能力評估，增強預算可持續(xù)性。加強政府債務和中長期支出事項管理，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

　　二、加強預算收入統(tǒng)籌

　　（三）加強政府收入統(tǒng)籌管理。不得違法違規(guī)制定實施歧視性稅費減免政策，不得超越權限制定實施稅費優(yōu)惠政策。新出臺的一般公共預算收入政策一般不得規(guī)定以收定支、?？顚Ｓ?。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。加大上級補助資金與本級安排資金、財政撥款與非財政撥款資金、部門所屬各單位預算資金的統(tǒng)籌力度。

　?。ㄋ模┘訌娬再Y源統(tǒng)籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算。完善收費基金清單管理制度，將清單內的收費基金按規(guī)定納入預算。應當由政府統(tǒng)籌使用的基金項目，按照國家統(tǒng)一部署轉列入一般公共預算。合理確定國有資本收益上繳比例，研究建立國有獨資企業(yè)利潤上繳比例動態(tài)調整機制，健全股權多元化企業(yè)國有股份分紅上繳機制，探索國有企業(yè)特別利潤上繳長效機制。

　　（五）加強部門和單位收入統(tǒng)籌管理。部門和單位取得的各類收入要依法依規(guī)納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。部門所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入等非財政撥款收入應在部門和單位預算中如實反映，行政事業(yè)性國有資產處置收入和資產出租出借收入應當按規(guī)定及時足額繳入國庫或納入單位預算。加強對主管部門集中收入的管理并統(tǒng)一繳入國庫。嚴禁截留、擠占、坐支和挪用應上繳的財政收入。

　?。┣袑嵄P活存量資源。建立財政資金“三項清理”制度，執(zhí)行中動態(tài)收回部門和單位各類閑置沉淀資金、低效無效資金、預算結余資金。按規(guī)定建立行政事業(yè)性國有資產臺賬，所有資本性支出應當形成資產并予以全程登記。各級行政事業(yè)單位要將資產使用管理責任落實到人。推進各級國有資產跨部門共享共用。探索建立公物倉，促進長期閑置、低效運轉和超標準配置資產的調劑使用，按規(guī)定處置不需使用且難以調劑的國有資產。

　　三、嚴格預算編制管理

　?。ㄆ撸┛茖W編制政府預算?？紤]經濟運行和實施減稅降費政策等因素實事求是編制收入預算。上級政府應當依法依規(guī)提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算，既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)督。健全轉移支付定期評估和動態(tài)調整、退出機制，實行轉移支付清單制管理。量入為出合理確定支出預算規(guī)模，將預算績效管理結果與預算安排掛鉤，相關重點支出不得與財政收支增幅或生產總值掛鉤。經本級人大或其常委會批準，國有資本規(guī)模較小或國有企業(yè)數量較少的市（州）、縣（市、區(qū)）可以不編制本級國有資本經營預算。

　?。ò耍┮?guī)范編制部門和單位預算。部門和單位要履行預算管理主體責任，對預算完整性、規(guī)范性、真實性、合法性以及執(zhí)行過程、結果、績效負責。部門和單位預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，建設項目納入部門項目庫并納入預算項目庫，未納入的不得安排預算。實行項目標準化分類，規(guī)范立項依據、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制，開展事前績效評估。做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目應當編制績效目標，按規(guī)定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預算一經批準即可實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。將新增資產配置與資產存量掛鉤，嚴格資產配置審批，嚴格按規(guī)定編制相關支出預算。依法依規(guī)管理預算代編事項，除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。

　?。ň牛┏掷m(xù)優(yōu)化支出結構。圍繞黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作安排編制支出預算，加大對重大戰(zhàn)略、重點規(guī)劃、重點項目的保障力度。堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出在預算編制中的優(yōu)先順序，兜牢“三保”支出底線。嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創(chuàng)新發(fā)展的支持。落實黨政機關過緊日子要求，從嚴控制一般性支出。嚴格控制政府性樓堂館所建設，嚴格控制和執(zhí)行資產配置標準，暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。按照國家統(tǒng)一部署規(guī)范獎勵性補貼，清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優(yōu)化國有資本經營預算支出結構，健全國有企業(yè)資本金動態(tài)補充機制。

　?。ㄊ┩晟浦С鰳藴鼠w系。充分銜接基本公共服務保障國家基礎標準，結合我省實際制定省級支出標準。鼓勵市（州）、縣（市、區(qū)）在國家和省尚未出臺支出標準的領域制定當地標準，按程序報上級備案后執(zhí)行。結合國家“三保”支出保障范圍和標準，研究制定我省保障范圍和標準。建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預算項目支出標準體系，根據經濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等適時調整。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規(guī)范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。

　?。ㄊ唬┘訌娍缒甓阮A算平衡。完善中期財政規(guī)劃管理制度機制，進一步增強與國家、省發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束。對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃。地方政府舉借債務應當嚴格落實償債資金來源，科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。鼓勵市（州）、縣（市、區(qū)）結合項目償債收入情況，按照國家有關規(guī)定建立政府償債備付金制度。完善補充和動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金等有關管理制度。

　?。ㄊ┩晟祁A算報審程序。各級預算、決算草案和預算調整方案應當依法提請本級人大或其常委會審查批準，預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議。各地各部門（單位）應當根據本級政府的要求和本級政府財政部門的部署，結合本部門的具體情況，組織編制本部門及其所屬各單位的預算草案，并報本部門黨組（黨委）審議。

　　四、加強預算執(zhí)行管理

　　（十三）規(guī)范財政性資金管理決策程序。各地各部門（單位）要履行財政性資金分配主體責任，嚴格執(zhí)行“三重一大”事項集體決策規(guī)定，分類規(guī)范資金分配、預算調劑等預算管理行為的流程和機制，減少資金分配隨意性，防范資金管理決策風險。

　?。ㄊ模┙⒔∪B(tài)化財政資金直達機制。在保持現行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步擴大直達資金范圍。優(yōu)化直達資金分配決策程序，完善監(jiān)控體系和機制，實施“一竿子插到底”監(jiān)管，加大從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管力度，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

　　（十五）強化預算對執(zhí)行的控制。依法依規(guī)及時足額征收應征的預算收入，嚴禁虛收空轉。不得將各地財政收入規(guī)模、增幅納入考核評比。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購，嚴禁將國庫資金違規(guī)撥入財政專戶或單位實有資金賬戶。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。嚴禁違反規(guī)定亂開口子、隨意追加預算，規(guī)范預算調劑行為。市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。嚴禁以撥代支，進一步加強財政暫付性款項管理，除已按規(guī)定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。強化對政府投資基金設立、出資的預算約束。加強國有資本管理與監(jiān)督，確保國有資本安全和保值增值。

　?。ㄊ┘訌婎A算績效管理。加強財稅政策和重大項目評估評價，將績效目標設置作為預算安排的前置條件，健全績效評價結果雙向反饋機制，落實績效問題整改責任制。加強重點領域預算績效管理，分類明確轉移支付績效管理重點，加強對政府和社會資本合作、政府購買服務、政府投資基金等領域資金使用的全過程績效管理。強化國有資本使用績效管理，探索開展行政事業(yè)單位國有資產績效管理。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算績效管理，推動預算績效管理縱向到底。強化全過程績效結果應用，將績效結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排。

　?。ㄊ撸┘訌妵鴰旒惺崭豆芾?。對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理，優(yōu)化整合國庫業(yè)務流程，分類管理單位賬戶，動態(tài)掌握賬戶收支情況。全面推行非稅收入收繳電子化管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實行全業(yè)務、全流程電子支付，優(yōu)化預算支出審核流程?？茖W制定地方政府債券發(fā)行計劃，優(yōu)化品種期限結構，合理把握發(fā)行節(jié)奏，節(jié)省資金成本。建立健全庫款風險預警和現代國庫現金管理機制，統(tǒng)籌協(xié)調國庫庫款管理、政府債券發(fā)行與國庫現金運作。

　　（十八）拓展政府采購政策功能。強化政府采購政策執(zhí)行，在政府采購需求中嚴格落實支持創(chuàng)新、綠色低碳發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。細化政府采購預算編制，嚴格按照政府集中采購目錄及標準編制政府采購預算。合理確定采購需求，嚴禁超標準、豪華采購。對于適合以市場化方式提供的服務事項，應當依法依規(guī)實施政府購買服務，堅持費隨事轉，防止出現“一邊購買服務，一邊養(yǎng)人辦事”的情況。

　　五、強化風險防范化解

　?。ㄊ牛┙∪胤秸婪ㄟm度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。推動專項債券全生命周期管理，加強項目收益評估論證，確保融資規(guī)模與項目收益相平衡。專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度，加強風險評估預警結果應用。完善專項債券項目庫管理，建立企業(yè)法人項目單位新增專項債券資金監(jiān)管賬戶。依法落實到期法定債券償還責任，將到期政府債券本息全面納入預算安排，有序發(fā)行適當規(guī)模的再融資債券用于償還到期政府債券本金。

　?。ǘ┓婪痘怆[性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量，完善隱性債務變動工作機制和程序。完善常態(tài)化監(jiān)控機制，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子，嚴禁違法違規(guī)融資擔保及以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義變相舉債。強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門（單位）向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務，融資平臺公司合規(guī)舉債時應當在相關借款合同、信息披露文件中明確標示地方政府不承擔償債責任。嚴禁地方政府通過金融機構違規(guī)融資或變相舉債，金融機構要按市場化原則審慎授信，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門（單位）出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協(xié)議。金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管，堵塞金融機構向地方政府違規(guī)提供融資的漏洞。清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協(xié)商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，金融機構和企業(yè)違法違規(guī)融資的，要堅決予以查處，并依法承擔相應損失。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

　?。ǘ唬┨嵘斦\行可持續(xù)性。進一步完善政府財務報告體系，擴展財政財務信息內容，全面客觀反映政府資產負債與財政可持續(xù)性情況。完善國有資產管理情況報告制度，做好與政府綜合財務報告的銜接。實施社會保險全民參保計劃，擴大參保覆蓋面。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)收統(tǒng)支省級統(tǒng)籌制度，按國家部署推進全國統(tǒng)籌。推進工傷、失業(yè)保險統(tǒng)收統(tǒng)支省級統(tǒng)籌，做實基本醫(yī)療保險統(tǒng)收統(tǒng)支市級統(tǒng)籌并研究建立省級統(tǒng)籌制度。嚴格開展政府和社會資本合作項目財政承受能力論證，加強項目履約監(jiān)管。各部門（單位）出臺涉及增加財政支出的政策時，要征求財政部門意見，按規(guī)定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。除黨中央、國務院統(tǒng)一要求以及共同事權下級應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。

　　六、加大預算監(jiān)督力度

　　（二十二）切實增強財政透明度。進一步完善預決算公開制度，做好財政政策公開工作。細化政府預決算公開內容，推進政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向、地方政府債務以及轉移支付資金管理辦法、預算安排、績效目標、績效完成情況等依法依規(guī)向社會公開。各部門（單位）及其所屬單位的預算、決算及相關報表應當依法依規(guī)向社會公開。細化部門預決算公開內容，項目預算安排、資金使用、績效目標、績效完成情況等項目信息應當依法依規(guī)向社會公開。推進按支出經濟分類公開政府預決算和部門預決算。建立民生項目信息公示制度。加強預決算公開情況檢查，確保公開及時、完整、真實。

　　（二十三）發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應。充分發(fā)揮黨內監(jiān)督的主導作用，整合監(jiān)督力量，強化信息共享，促進財會監(jiān)督與黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力。各級政府、各部門（單位）要依法接受人大及其常委會、審計部門的監(jiān)督。積極推進人大預算聯網監(jiān)督。各級財政部門要加強對財稅法規(guī)落實、政策執(zhí)行、預算管理等情況的監(jiān)督，構建日常監(jiān)管與專項監(jiān)督協(xié)調配合的監(jiān)督機制。強化監(jiān)督結果運用，對監(jiān)督發(fā)現的問題，嚴格依規(guī)依紀依法追究有關單位和人員責任，加大處理結果公開力度。

　　七、提高預算管理信息化水平

　?。ǘ模崿F各級財政系統(tǒng)信息貫通。以省級財政為主體加快建設覆蓋全省的預算管理一體化系統(tǒng)并與中央財政對接，有力支撐省級和市（州）、縣（市、區(qū)）預算規(guī)范統(tǒng)一管理。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監(jiān)控機制，實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。

　?。ǘ澹┩七M部門間預算信息互聯共享。預算管理一體化系統(tǒng)集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理等預算信息，推動實現信息資源共享。積極推動財政與組織、人力資源社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監(jiān)管等部門（單位）實現基礎信息按規(guī)定共享共用。財政部門與預算單位開戶銀行探索建立預算單位銀行賬戶資金信息查詢機制。

　　各地各部門（單位）要立足自身實際，細化落實舉措，完善工作機制，強化協(xié)同配合，加強對預算工作的統(tǒng)籌協(xié)調，切實提升預算管理水平。

　　四川省人民政府

　　2022年2月18日